Kontrola PIP w formie zdalnej lub hybrydowej – czy to prawnie dopuszczalne

Podstawą kontroli PIP są przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Jednak nie są one dostosowane do przeprowadzania kontroli w czasie epidemii koronawirusa. Inspekcja pracy wprowadziła zatem nowe rozwiązanie – kontrola PIP w formie zdalnej lub hybrydowej. Rodzi się jednak pytanie, co stanowi podstawę prawną kontroli PIP w takiej formie? Czy faktycznie można stosować do wszystkich pracodawców kontrole zdalne lub hybrydowe?

Podstawa działań kontrolnych PIP

Państwowa Inspekcja Pracy działa w oparciu o ustawę z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: ustawa o PIP). Zgodnie z art. 1 tej ustawy PIP jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej.

Ważne:

Kluczowe pojęcia odnoszące się do działalności Państwowej Inspekcji Pracy to kontrola oraz nadzór. W języku potocznym słowa te stosuje się zamiennie. Jednak na gruncie rozważań dotyczących organów kontrolnych należy je rozróżnić i właściwie rozumieć.

Kontrola i nadzór na gruncie przepisów ustawy o PIP

Pojęcia kontroli i nadzoru nie zdefiniowano bezpośrednio w ustawie o PIP. W przepisie art. 21 ustawy o PIP uregulowano natomiast postępowanie kontrolne. Jego celem jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności:

• przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,
• przepisów dotyczących legalności zatrudnienia,
• dokumentowanie dokonanych ustaleń.

Ważne

Pojęcie nadzoru ma charakter szerszy od kontroli. Nadzór to możliwość określonego, władczego reagowania na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości. To władcze oddziaływanie przejawia się w możliwości stosowania przez organy PIP określonych środków prawnych. Mają one na celu niejako „przymuszenie” podmiotu kontrolowanego do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu bezprawnego.

Miejsce prowadzenia czynności kontrolnych wynikające z ustawy o PIP

Zakres kontroli inspektorów pracy ma bezpośredni wpływ na miejsce prowadzenia czynności kontrolnych. Szczegółowy zakres kontroli inspektorów reguluje art. 10 ustawy o PIP. Podstawowym zadaniem PIP jest zatem sprawowanie nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów dotyczących:

• bezpieczeństwa i higieny pracy i zasad bhp,
• stosunku pracy,
• wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy,
• czasu pracy,
• urlopów,
• uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem,
• zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych.

Ważne

Przepisy prawa pracy to nie tylko Kodeks pracy czy rozporządzenia wykonawcze, ale również wewnątrzzakładowe źródła prawa pracy, takie jak np.: regulaminy pracy czy układy zbiorowe pracy. Zatem inspektor pracy jest uprawniony do kontroli stanu przestrzegania prawa pracy zarówno z poziomu Kodeksu pracy, jak i przepisów wewnątrzzakładowych.

Uwzględniając zakres kontroli inspektorów oraz fakt iż instytucja ta jest nastawiona w pierwszej kolejności na kwestie problematyki bhp, faktycznym miejscem pracy (wykonywania czynności kontrolnych) inspektorów pracy jest siedziba podmiotu kontrolowanego oraz inne miejsca gdzie podmiot ten wykonuje swoje zadania lub gdzie przechowywane są dokumenty finansowe i kadrowe firmy. Dodatkowo, z przepisów ustawy o PIP wynika, iż poszczególne czynności kontrolne mogą być wykonywane także w siedzibie jednostki organizacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy.

Tak więc, mając na uwadze powyższe, kontrola związana z osobistą wizytą w siedzibie pracodawcy lub innej jego jednostce organizacyjnej jest w przypadku inspektorów pracy podstawową formą kontroli. Na gruncie przepisów ustawy o PIP nie ma możliwości prowadzenia pełnej kontroli przykładowo z poziomu siedziby jednostki organizacyjnej PIP – okręgowego inspektoratu pracy lub oddziału. Ustawa o PIP w art. 26 wprowadza wspomniany wcześniej wyjątek od czynności kontrolnych w siedzibie podmiotu kontrolowanego. Dotyczy on wyłącznie poszczególnych, wybranych czynności kontrolnych w obrębie kontroli wcześniej rozpoczętej w ramach osobistej wizyty inspektora w zakładzie.

Uwaga!

Przepisy ustawy o PIP nie zawierają podstawy prawnej uprawniającej inspektora do przeprowadzania kontroli w trybie wyłącznie kontroli zdalnej.

Kontrola PIP w formie zdalnej i hybrydowej

Okres epidemii COVID-19 spowodował, iż zasadnym postępowaniem stało się ograniczanie osobistych wizyt inspektorów pracy w jednostkach organizacyjnych podmiotów kontrolowanych – u pracodawców. W początkowym okresie epidemii inspektorów pracy przeprowadzających czynności kontrolne skierowano do pracy zdalnej. Jednak ewentualne kontrole realizowane w trybie wyłącznie zdalnym wiosną 2020 r. nie miały zupełnie oparcia w obowiązujących wówczas przepisach.

Jak wspomniałem wcześniej, ustawa o PIP w żadnym razie nie daje i nie dawała podstawy do przeprowadzania kontroli, „od a do z”, w formie kontroli zdalnej. Tylko poszczególne czynności kontrolne, w ramach kontroli prowadzonej w zakładzie, w oparciu o ustawę o PIP można realizować w siedzibie jednostek organizacyjnych urzędu.

29 stycznia 2021 r. na stronie internetowej Głównego Inspektoratu Pracy, w zakładce wyjaśnienia i wsparcie PIP, pojawiła się informacja „Zasady prowadzenia kontroli zdalnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy”. Z informacji tej wynika, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Pracy może być wykonywane w sposób zdalny jedynie za zgodą przedsiębiorcy, jako:

• kontrola PIP w formie zdalnej – tj. kontrola realizowane w całości za pośrednictwem operatora pocztowego lub środków komunikacji elektronicznej,
• kontrola tzw. hybrydowa – tj. w których niektóre czynności kontrolne prowadzone będą zdalnie za pośrednictwem operatora pocztowego lub środków komunikacji elektronicznej, a pozostała część czynności kontrolnych wykonywana będzie w sposób bezpośredni, czyli w siedzibie podmiotu kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania jego zadań lub przechowywania dokumentów finansowych i kadrowych kontrolowanego lub w siedzibie jednostki organizacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy.

Uwaga!

Kontrola PIP w formie zdalnej lub hybrydowej może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie, gdy podmiot kontrolowany jest jednocześnie przedsiębiorcą, do którego mają zastosowania przepisy ustawy prawo przedsiębiorców.

Podstawa prawna kontroli zdalnych i hybrydowych

Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Prawnej Głównego Inspektora Pracy, z 22 grudnia 2020 r., kontrole lub poszczególne czynności kontrolne prowadzone przez uprawnione organy Państwowej Inspekcji Pracy mogą być prowadzone w sposób zdalny na podstawie art. 51 ust. 3a ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.).

Myślę, że w tym miejscu warto przypomnieć, że w przeszłości PIP wielokrotnie podkreślała swoją odrębność w zakresie regulacji dotyczącej procedur kontroli od przepisów zawartych w nieobowiązującej już ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Chodziło wówczas o niewygodny dla inspektorów pracy obowiązek zawiadomienia przedsiębiorców o zamiarze wszczęcia kontroli. W kontekście tego obowiązku zapadały nawet wyroki Sądów Administracyjnych.

Zdaniem Orzeczenia te sprowadzały się do tezy według której Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania przez organy inspekcji pracy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Podważenie legalności kontroli zdalnych i hybrydowych – skutki

Obecnie trudno podjąć się rozstrzygnięcia czy i na ile inspektor pracy ma prawo powoływać się na ustawę w Prawo przedsiębiorców, aby móc przeprowadzić kontrolę zdalne. Szczególnie biorąc pod uwagę krótki okres jaki upłynął od wprowadzenia kontroli zdalnych i hybrydowych. Problem powstanie wówczas gdy bardziej poważne i niezależne gremium niż komisja prawna GIP, w ramach procesu wykładni przepisów uzna, że inspektorzy pracy nie mieli prawa stosowania ustawy Prawo przedsiębiorców w zakresie możliwości przeprowadzania kontroli zdalnych. Nawet uwzględniając dobrowolnie wyrażoną zgodę przedsiębiorców na takie kontrole.

Kwestią otwartą pozostanie wówczas ocena legalności:

• dokonanych ustaleń,
• zebranego zdalnie materiału dowodowego,
• protokołów z kontroli – a w szczególności wystosowanych do pracodawców środków prawnych.

Ważne

Pewne jest jedno: niezależnie od tego czy spór w zakresie legalności kontroli zdalnych oraz hybrydowych zakończy się po myśli PIP czy też nie, zgoda przedsiębiorców na takie kontrole nie powinna wiązać się z negatywnymi konsekwencjami prawnymi względem podmiotów kontrolowanych. W końcu nie mogą one odpowiadać za ewentualne naruszenie przez państwowy organ kontroli i nadzoru procedury kontrolnej. Jak również zasady, zgodnie z którą organy publiczne są obowiązane działać w granicach i na podstawie przepisów prawa.

Inspektorzy pracy, którzy zdecydowali się na przeprowadzanie kontroli zdalnej lub hybrydowej również nie będą ponosili z tego tytułu żadnej odpowiedzialności. Przecież wykonują oni swoje obowiązki w granicach możliwości i procedur ustalonych m.in. przez kierownictwo urzędu. Trudno również oczekiwać aby w przypadku ewentualnego stwierdzenia nielegalności kontroli zdalnych i hybrydowych konsekwencje poniosło kierownictwo urzędu. Jego działania są bowiem „monitorowane” przez Radę Ochrony Pracy, jako kilkudziesięcioosobowe gremium będące swoistą „radą nadzorczą” nad PIP.

Czego należy spodziewać się w ramach hipotetycznej sytuacji, w ramach której kontrole zdalne i hybrydowe okazałyby się bezprawne? Z pewnością informacje w zakresie procedur ich przeprowadzania zostaną usunięte z oficjalnej strony Głównego Inspektoratu Pracy. Kwestią odrębną staje się wówczas ocena ważności i skuteczności przeprowadzonych kontroli zdalnych i hybrydowych.